【摘要】 行政诉讼起诉期限延误制度体现着诉权保障与司法对行政活动谦抑、尊让的价值权衡。新《行政诉讼法》第48条进一步完善了行政诉讼起诉期限延误制度，增设了起诉期限扣除情形。起诉期限扣除程序应当以申请而启动，申请要件包括耽误事由客观存在、法定起诉期限已经过、两者间存在因果关系、障碍消除后十日内提出。关于起诉期限扣除或延长申请的审查与认定，法院应以立案受理通知书的形式予以支持，以裁定驳回起诉的方式予以否定。起诉期限扣除情形中，法院只能对申请是否成立作出审查与认定；起诉期限延长情形中，法院既可就是否成立作出审查与认定，亦可基于一定标准对延长期限作出裁量。对于当事人在延误情形上的“错误申请”，法院应当给予一定的释明和指导。

　　行政诉讼起诉期限延误制度，是指在法定的起诉期限内，因特殊情况致使起诉期限经过，在障碍消除后的法定时间内，依当事人之申请，人民法院决定将被耽误时间予以扣除的制度。作为行政诉讼起诉期限恒定的例外情形，行政诉讼起诉期限延误制度体现着对处于弱势地位的当事人在诉讼程序启动上的人文关怀。该制度规定在新《行政诉讼法》第48条中，包含起诉期限扣除与延长两种情形。在学界一直存在着起诉期限中断规则引入的纷争。本文旨在从制度定位视角对该纷争予以回应，并分别从法律文本的规范分析和裁判文书的考察两个方面检视我国行政诉讼起诉期限延误制度，在归纳不足的基础上提出较为合理可行的制度完善建议。

　　一、制度定位：诉权保障与司法谦抑价值权衡下的起诉期限延误

　　(一)立法演变的梳理

　　我国行政诉讼起诉期限延误制度先后经历了确立、发展与完善三个阶段。首先，确立于1990年施行的《行政诉讼法》第40条：“公民、法人或其他组织因不可抗力或其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定”。其次，因2000年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称“《司法解释》[2000]”)第43条对其作了进一步明确规定而得到发展，即“由于不属于起诉人自身原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。因人身受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”最后，综合前者基础上，新《行政诉讼法》第48条对其作了进一步完善，即“公民、法人或其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定”。

　　从立法演变的进程看，行政诉讼起诉期限延误制度有以下几点变化：第一，延误情形的适度扩展，即从起诉期限延长的单一情形扩展到起诉期限扣除与延长两种情形；第二，耽误事由的逐步完备，即从“‘不可抗力’和‘其他特殊情况’耽误起诉期限”发展到“‘不可抗力’、‘其他不属于其自身原因’以及‘其他特殊情况’耽误起诉期限”。同时，《司法解释》[2000]列举了“人身受到限制”作为“其他不属于其自身原因”的具体情形；第三，对依当事人申请作为程序启动条件的部分摒弃，即起诉期限扣除情形从条文字面上“似乎”无需当事人申请。也就是说，耽误事由为“‘不可抗力’和‘其他不属于其自身原因’耽误起诉期限”的，当事人不需要向人民法院申请起诉期限的扣除，应当是自动扣除。[1]

　　(二)诉权保障下行政诉讼起诉期限中断规则的引入纷争

　　行政诉讼中没有起诉期限中断的概念，而在民法上，诉讼时效中断是指“诉讼时效进行中，因法定事由的发生推翻了诉讼时效存在的基础，因此使已进行的期间全归于无效，诉讼时效重新起算”。[2]其中，法定事由包括提起诉讼、当事人一方提出要求或同意履行义务。[3]在行政诉讼起诉期限延误制度中引入起诉期限中断规则的呼声一直很高，其理由主要有：行政法领域中行政相对人或利害关系人遭受的侵害较之民事法领域更大，起诉期限中断规则可以给积极行使权利的人放宽起诉期限的限制；[4]法律设置起诉期限之目的是促进起诉权利的有效行使，起诉期限中断规则是法治的要求；[5]从政策角度，起诉期限中断规则可以保证行政机关改变当事人对行政行为提起申诉、信访的重复处理行为的司法救济；[6]同时，也有些许关涉起诉期限中断规则之中断事由的设置建议，如提起诉讼、提起复议、行政机关同意履行义务、向国家机关寻求救济等。[7]

　　起诉期限中断将发生已经过的起诉期限统归无效、中断事由消除后起诉期限重新计算的法律后果。对处于弱势地位的当事人诉讼权利保障是行政诉讼起诉期限延误制度中断规则引入的理论基础，但是一味地强调诉权保障不利于行政活动效率的发挥，也违背了司法对行政活动的谦抑和尊让，“行政行为效力的先定性、行政活动效率的要求以及行政管理工作的客观需要，行政机关之行政行为不应该一直或者较长时间地处于可受追诉的不确定状态，否则不利于国家行政管理的开展，从总体上也不利于保护社会成员的权利”。[8]

　　笔者认为，关于行政诉讼起诉期限延误制度是否需要引入起诉期限中断规则的论战，实质上是行政诉讼起诉期限延误制度定位的纷争，即制度是以单一的诉权保障理念为设置基础，抑或是定位于诉权保障与司法对行政活动谦抑、尊让之价值权衡。

　　(三)价值权衡下我国行政诉讼起诉期限延误制度的立法选择

　　行政案件中的司法谦抑，是指法院在审理行政案件中，基于各种原因对行政决定表现出的谦让、自我克制与尊重的态度。[9]以美国为例，有学者认为司法谦抑是权力分立与制衡的内在要求；尤其在技术性、技术性强的行政领域，司法应当对行政知识或经验给予相当程度的尊重；行政机关只要做到正当程序，司法应当予以一定的尊重。[10]我国行政诉讼起诉期限延误制度定位于当事人诉权保障与司法对行政活动谦抑、尊让的权衡。任意地偏向一方，其功能的发挥将会大打折扣。一味的强调诉权保障，不利于行政活动的正常开展，而一味的强调司法谦抑与尊让，规定起诉期限为不变期限，也有悖于行政诉讼法的人文关怀。在一定程度上，行政诉讼法是在两者价值考量、权衡的基础上对起诉期限中断规则的“抛弃”。

　　二、制度检视：规范分析与司法实践下的起诉期限延误

　　(一)新《行政诉讼法》第48条的规范分析

　　1起诉期限的扣除。

　　新《行政诉讼法》第48条第1款规定：“公民、法人或者其他社会组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”对其可作如下分析。

　　第一，“不可抗力”与“其他不属于其自身的原因”的关系认定。不可抗力是学理上的概念，在民法上(尤其合同法与侵权行为法)有体系化解释，其要件包含：不可预见、不可避免且不能克服和属于客观情况。[11]行政诉讼起诉期限延误制度中的“不可抗力”与民法上的“不可抗力”在法律使用上具有相通性，皆具有权利保障的目的和发生责任免除的后果。据此，如发生地震、水灾等情况，引起交通中断，当事人无法在法定起诉期限内实施起诉行为属于行政诉讼起诉期限中“不可抗力”之延误事由。《司法解释》[2000]列举“人身受到限制”为“其他不属于其自身原因”的具体情形，但仍没有达至概念清晰、适用范围明确的状态，实践中容易发生适用偏差致使当事人诉讼权利丧失。[12]日本法上“不能归责于当事人的事由”的概念与之接近，是指“通常的人即使注意也不能避免的事由，而并不限定于不可抗力”。[13]

　　第二，起诉期限的扣除程序以当事人申请启动，人民法院对起诉期限扣除拥有审查、决定权。新《行政诉讼法》第48条第1款删除了当事人“申请”与人民法院“决定”的表述。从条文表意上看，以不可抗力或其他不属于其自身原因耽误起诉期限的，似乎不再需要当事人的申请，人民法院也无与之对应的审查、决定权，而直接发生起诉期限扣除的法律效果。笔者认为，起诉期限的扣除程序仍然以当事人之申请而启动，理由有：首先，依不告不理原则，当事人未提出起诉期限扣除申请，人民法院不得受理、审查和决定。“躺在权利上的睡眠者，不值得保护”；其次，人民法院对当事人怠于或消极地行使起诉权利的保护，实质上是对有限司法资源的浪费；再次，不以当事人申请而直接发生起诉期限的扣除与处分原则(处分权主义)相悖。[14]而人民法院对起诉期限是否扣除应当拥有决定权，但该决定权是羁束的，即人民法院只能决定起诉期限能否扣除，不能对扣除期间的长短予以裁量。

　　第三，耽误事由发生与终止时间的法律意义。起诉期限扣除情形中耽误事由的持续时间(从发生至终止)应当以具有发生起诉期限扣除的可能性为前提。也就是说，法定起诉期限经过后，当事人有可能因起诉期限扣除而重新获得起诉权利。这需要耽误事由发生至终止的时间段与法定起诉期限的时间段存在部分重合，否则将不发生当事人重获起诉权利之法律效果。据此，起诉期限扣除情形中耽误事由的持续时间应当包括六种情形(如图1)。

新《行政诉讼法》第48条第2款规定：“公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”对其可作如下分析。

　　第一，“其他特殊情况”之认定。“其他特殊情况”是一个适用不明的概念，其认定标准亟待进一步明确。与“不可抗力”和“其他不属于其自身的原因”比较，“其他特殊情况”可作以下区分：一是当事人对耽误事由发生的主观认识程度要高于前者，例如当事人明知起诉期限即将经过，但由于重病而不能实施起诉行为；二是“其他特殊情况”的发生不能完全阻却当事人提起诉讼；三是较之起诉期限扣除为法定起诉期限延误情形，因“其他特殊情况”耽误起诉期限的是酌定的起诉期限延误情形，即是否产生起诉期限延长之法律效果，人民法院拥有审查权、决定权以及自由裁量权。

　　第二，“障碍消除后十日内”之适用。障碍消除后十日内提出起诉期限延长之申请，一方面是对当事人积极实施起诉行为的督促和怠于行使诉权存在权利灭失的风险提示，另一方面也是对行政行为效力安定性和行政效率的考量与尊让。起诉期限延长的申请需要以发生起诉期限延长的现实可能性为前提，其申请期间应当包含两种适用情况：(1)当申请延长的期间多于(包含)十日时，应当在障碍消除后十日内提出申请；(2)当申请延长的期间少于十日时，应当在障碍消除后“等同于申请延长的期间”内提出申请。

　　第三，人民法院“决定”之理解。此处“决定”，是指人民法院对当事人起诉期限延长申请的态度，即是否同意当事人之延长申请，区别于人民法院解决诉讼程序问题的“决定”。那么，人民法院对起诉期限延长申请之态度应以何种方式表达呢？起诉期限不属于行政诉讼立案登记中起诉条件的内容，[15]人民法院对符合起诉条件的应当登记立案，对起诉期限延长申请之实质审查应当置于立案登记后。笔者认为，根据我国行政诉讼立案登记的司法实践，人民法院应当以送达受理书的形式支持当事人起诉期限延长之申请，而以“裁定驳回起诉”方式表达对起诉期限延长申请的否定。

　　第四，申请的方式与次数之厘定。关于申请方式，为便利书写申请确有困难之申请人，可以参照起诉方式的规定，以书面申请为原则，口头申请为例外。同时，可以借鉴德国法类似规定的做法，即在提起诉讼时同时申请受理延迟起诉。[16]也就是说，当事人需要同时提交起诉状和起诉期限延长申请书。关于申请的次数，实践中的做法是当事人拥有一次申请机会，对人民法院的拒绝延长裁定可以上诉一次。

　　(二)耽误事由的认定：以裁判文书的考察

　　作为诉讼活动结果的载体，裁判文书记载着司法审判的过程与结果。聚焦与行政诉讼起诉期限延误制度相关行政裁判文书，一定程度上可以反映其法律适用的现状。以人民法院的态度为标准，起诉期限延误可分为人民法院支持起诉期限延误和否定起诉期限的延误。[17]

　　在人民法院支持的起诉期限延误案例中, 耽误事由大致有如下几种情形：

　　一是行政案件交叉管辖致使起诉材料在途期限。在“李平诉辽中县公安局行政处罚案”中，人民法院认为：“上诉人已向辽中县人民法院提起行政诉讼，因我市实施行政案件集中交叉管辖，该案交由沈阳高新技术产业开发区人民法院管辖，故起诉材料邮寄至收到辽中县人民法院材料寄回的期限属于非上诉人自身原因耽误的期限，不应当计算在起诉期限内”。[18]

　　二是以企业清算组名义提起诉讼被驳回后又以企业名义起诉的。在“绍兴市通达房地产开发有限公司诉浙江省地方税务局复议案”中，人民法院对强制清算程序中企业清算组提起的行政诉讼以不具有诉讼主体资格为由驳回起诉，企业旋即以自己名义提起诉讼，人民法院认为清算组在规定期限内提起行政诉讼后被驳回起诉的事实可视为“其他特殊情况耽误法定期限”情况。[19]

　　三是当事人一直向人民法院主张权利所耽误的时间。在“刘子玉和成都市国土资源局锦江分局土地其他行政行为案”中，当事人向成都锦江人民法院的起诉状内容缺失且拒不补正被裁定不予受理，旋即上诉，成都市中级人民法院认为：“刘子玉一直在向人民法院主张其权利，所耽误的时间不应计算在起诉期限内，故刘子玉提起本案诉讼并未超过法定起诉期限”。[20]

　　四是当事人基于对法律的认识错误未能恰当行使诉权的。在“杨列厚与滕州市人力资源和社会保障局行政确认案”中，法院认为：“原告收到被告作出的不予受理通知书后，并未放弃诉权或怠于行使诉权，而是基于自己对法律的认知，通过连续多次以多种理由提起民事诉讼的手段，以期保障自己的合法权益。原告通过民事诉讼无法实现自己的权益后，才意识到只有通过工伤认定才可能保障其权益。原告基于对法律的认知程度未能恰当的行使诉权，其超过法定期限提起行政诉讼，应视为存在正当理由”。[21]

　　而在人民法院否定的起诉期限延误案例中, 耽误事由大致有以下几种情形：

　　一是因信访、投诉等原因耽误起诉期限的。这类案件十分普遍，但司法实践中，人民法院对因信访致使起诉期限经过的，在起诉期限延长上一般是持否定态度的，如在“董满昭与佛山市三水区西南街道办事处行政处罚及行政赔偿案”中人民法院认为：“信访与起诉不属于同一性质的救济途径，亦不属于耽误起诉期限的情形。因此，董满昭不具有超过起诉期限的正当理由，对于董满昭的起诉，依法应当予以驳回”。[22]当然，也出现个别法院支持起诉期限延长的案例，但上诉后二审法院对原审判决予以撤销。[23]

　　二是因同一事由行政处罚已诉诸法院耽误起诉期限，但当事人举证不能。在“杜洪波与沛县公安局交通巡逻警察大队强制措施上诉案”中，人民法院认为：“虽然上诉人被同样理由行政处罚及其正在因相同的事由进行行政诉讼等, 但上诉人并未提供其本案起诉符合上述法律规定的相关证据。故上诉理由不能成立”。[24]以该行政裁定书观之，人民法院对当事人因同一事由的行政处罚已经提起行政诉讼而耽误起诉期限的耽误事由是认可的，只是当事人缺乏符合法律规定的证据，即举证不能承担不利的法律后果。

　　三是因人身自由受限耽误起诉期限，但人身自由受限期间申请复议的。在“张苏英与行政处罚案”中，当事人于2012年5月20日至2013年5月19日被劳教教养一年，其在劳动教养期间向河北省劳动教养管理委员会申请复议，在收到行政复议决定书后十五日内未向人民法院提起行政诉讼致使期限经过。人民法院认为：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内(2012年9月8日前)向人民法院提起行政诉讼，故上诉人2013年6月26日向法院提起行政诉讼已超过起诉期限”。[25]

　　四是不知行政行为且超过最长起诉期限的。这类案件较为普遍。比如当事人对行政机关之行政行为一无所知，超过最长起诉期限。例如“李祥兴与珠海市房地产登记中心其他案”。[26]

　　(三)小结

　　基于实践中人民法院对起诉期限延误制度中耽误事由认定的梳理与总结，应当提取其合理可行之经验，如对行政案件交叉管辖致使起诉材料在途期限的扣除、当事人对法律的认识错误未恰当行使诉权之期限的认定以及对信访期限否定等。同时，需要对实践中不尽合理之做法予以纠正，如一味坚持“谁主张，谁举证”的举证责任容易侵害当事人诉讼权利等。总的来说，我国行政诉讼起诉期限延误制度需要在审慎提取与反思司法实践中经验的基础上，于法律适用上对新《行政诉讼法》第48条予以进一步解释、修改与完善。

　　三、我国行政诉讼起诉期限延误制度的完善路径

　　(一)当事人申请要件法定化

　　行政诉讼起诉期限能否发生扣除或延长之效果，以当事人提出申请为前提。申请要件的法定，可以便利当事人提出申请，也有利于诉讼效率的提高和司法资源的节约。笔者建议，第48条第1款修改为：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，依当事人申请，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。

　　据此，当事人的申请要件应当包括：耽误事由客观存在；法定起诉期限已经过；两者之间存在因果关系；申请应当在障碍消除后十日内提出。其中，发生的事件是否为法律规定的耽误事由以及两者间是否存在因果关系以当事人的认知为标准。同时，应当明确当事人之申请以书面方式提出为原则，口头提出为例外，且需与起诉行为同时发生，申请次数限为一次(人民法院不予支持的，当事人可以上诉一次)。

　　 (二)人民法院认定标准、举证责任分配与决定方式的明确与优化

　　鉴于《行政诉讼法》第48条中相关概念确定性略显不足的问题，司法实践中，人民法院对当事人提出的起诉期限扣除或延长申请，能否采用统一的认定标准，事关当事人诉权保障的有效性及起诉期限延误制度的运行质量。“其他不属于其自身原因”耽误起诉期限的认定标准包括：(1)不可避免性，即耽误事由的发生一般人即使注意也不可避免；(2)无责任，即当事人对起诉期限的经过无过错；(3)因果关系不可阻断性，即耽误事由的发生与起诉期限经过事实间的因果关系是不可阻断的。“其他特殊情况”耽误起诉期限的认定标准为：(1)当事人主观上对耽误事由的发生存在一定的认知；(2)当事人对起诉期限的经过存在一定的责任；(3)耽误事由的发生与起诉期限经过事实间的因果关系非不可阻断。

　　在行政诉讼起诉期限延误制度司法实践中，采用单一的当事人举证责任，即若当事人举证不能，将承担起诉期限经过、提起行政诉讼权利丧失的法律后果。而实践中自然灾害、社会异常事件等耽误事由的资料信息大多数存在公权力机关中，当事人难以获取。笔者认为，人民法院对诉讼期限扣除或者延长的认定过程中，应当以当事人举证为原则，以当事人举证不能时，经当事人申请，人民法院可以调查收集为例外。若此，“杜洪波与沛县公安局交通巡逻警察大队强制措施上诉案”即有转机的可能性，而非冰冷的与行政处罚中“一事不再罚”原则相悖的“驳回起诉”裁定。

　　人民法院的决定方式，主要涉及以何种形式表达对起诉期限扣除与延长的态度以及是否有裁量权。人民法院应当以“裁定驳回起诉”的方式不认可当事人起诉期限扣除或延长申请，以送达立案受理通知书的形式支持当事人起诉期限延长之申请。关于人民法院的自由裁量权，笔者认为，在起诉期限扣除情形中，人民法院不具有自由裁量权，只能对当事人起诉期限扣除申请是否成立作出认定。而在起诉期限延长情形中，人民法院不仅可以对是否成立作出认定，还可以对延长的期间作出裁量。但人民法院对起诉期限延长情形的自由裁量权应当遵循一定的标准：即符合一般公众之期待；体现公平合理良序等法律精神；[27]体现着当事人诉权保障和司法对行政活动尊让的价值考量。

　　(三)当事人“错误申请”的处理建议

　　新《行政诉讼法》增设了起诉期限扣除情形，但起诉期限扣除与延长情形的界限较为模糊，实践中，当事人对耽误事由的认识存在认识偏差并错误交叉申请的可能性。笔者认为，两种情形的耽误事由属于包含关系，即起诉期限扣除事由可以适用于起诉期限的延长，而起诉期限延长事由不能适用于起诉期限的扣除。

　　当事人以起诉期限扣除事由申请起诉期限延长的，依据诉判控制理论，法院不得直接进行起诉期限扣除的认定。应当告知申请人可以变更申请起诉期限的扣除，若该申请人不变更申请且不撤销申请的，人民法院应当根据自由裁量的权限认定其起诉期限的延长，延长时间为起诉期限“扣除事由”所耽误的期限。

　　当事人以起诉期限延长事由申请起诉期限扣除的，依据诉权保护的需要，法院应当给予当事人指导和释明，并告知当事人进行起诉期限延长之申请。若当事人不变更申请，人民法院则以“起诉期限经过”为由裁定不予立案。

　　四、结语

　　作为行政诉讼起诉期限制度中不可或缺的组成部分，行政诉讼起诉期限延误制度是行政诉讼法人文关怀的体现。在对行政诉讼起诉期限制度中内在问题归纳、修改及完善的同时，为实现主观的立法目的、制度功能与客观的制度作用相统一，实践中仍然需要形成最高人民法院以司法解释、指导性案例乃至个案中法官以案释法等合力助推行政诉讼起诉期限延误制度的发展和完善。